Excelente análisis y descripción por parte de Mauricio Rojas del sistema educativo sueco y su sistema de vouchers o cheque escolar, mostrando en qué consiste, cómo funciona, que consecuencias (y ventajas) ha tenido para las familias, educadores, niños..., resolviendo a su vez todas las dudas que pueden surgir de implantar dicho sistema en España (como se ha propuesto recientemente por parte de Vox en Valencia), y que en Suecia ha derribado todos los mitos o dudas que surgían con su aplicación.
Por último expone las debilidades del actual sistema educativo (no relacionado con el sistema de elección de centros) y los retos para mejorar el sistema y la calidad de la enseñanza. Un análisis sobre la mejora del sistema y resultados que coincide precisamente con la llevada a cabo sobre el modelo finés por Gabriel Heller Sahlgren, director de investigación del Centre for Education Economics londinense, y que es aplicable a España, advirtiendo el camino que no hay que tomar (y que desgraciadamente se está tomando).
Artículo de La Ilustración Libertal:
I Introducción
Ya en la década de 1950 Milton Friedman lanzó la idea de crear sistemas de financiamiento público que les permitiesen a todos –y no sólo a los más pudientes– la libertad de elección escolar. Entre ellos, el más conocido es el de los vouchers o vales escolares, que entregasen a las familias la parte correspondiente del financiamiento fiscal para que pudiesen elegir la escuela de sus hijos. En la actualidad, uno de los pocos países que aplican de manera consecuente e integral un sistema de este tipo es Suecia. En este supuesto paraíso socialista no sólo se ha implementado un sistema de vales escolares, sino que se han usado sistemas similares para introducir la libertad de elección y de emprendimiento en prácticamente todos los servicios del bienestar de responsabilidad pública, como la sanidad, la asistencia en la vejez, el apoyo a los discapacitados y el cuidado de niños.
De esta manera se ha llevado a cabo lo que Duncan Currie, en la National Review de septiembre de 2010, llamó "la revolución silenciosa de Suecia" (Sweden’s quiet revolution), la misma que The Economist (3.2.2013) puso como base de los éxitos suecos para enfrentar los retos de la reciente crisis europea y transformarse, junto a otros países nórdicos, en "el supermodelo del futuro" (the next supermodel). Se trata, en suma, de la victoria más inesperada de Milton Friedman. Inesperada pensando, por supuesto, en la reputación socialista de Suecia, pero inesperada también porque de esta manera el Estado del Bienestar ha podido encontrar una forma de sobrevivir –"cambiándolo todo para que nada cambie"– a su angustiante situación presente.
La reforma de la educación sueca es, por tanto, parte de un cambio mucho mayor que ha transformado al viejo Estado benefactor de Suecia en un Estado solidario, que en vez de construir monopolios públicos cerrados se abre a la competencia y a una extensa colaboración público-privada, empoderando a sus ciudadanos para que puedan elegir libremente los servicios que deseen.
Estas reformas se iniciaron a comienzos de los años 90, bajo el gobierno encabezado por el líder conservador Carl Bildt (1991-94). Fue una forma de darle respuesta a un amplio malestar ciudadano con el paternalismo del Estado benefactor, pero también una manera de enfrentar la profunda crisis económica a que había conducido un Estado sobredimensionado y anquilosado por sus propios monopolios. Para decirlo resumidamente, el estatismo estaba ahogando a Suecia y por ello tuvo que reinventar su Estado del Bienestar con la ayuda de los ciudadanos, los emprendedores y Milton Friedman.
La reforma de la educación
La reforma educacional fue liderada por Per Unckel, ministro de Educación del gobierno de Carl Bildt y uno de los promotores de la reciente renovación liberal del Partido Conservador sueco. Su año de inicio es 1992, cuando se estableció por ley la libertad tanto de elegir como de crear escuelas básicas no públicas financiadas por vale de educación. En 1993 se extendió la misma libertad a las escuelas de nivel secundario1. Fue, por lo tanto, una de las primeras reformas del viejo Estado benefactor y atacó el eje ideológico de todo el proyecto socialdemócrata, a saber, el control estatal y por ende político de la formación de las nuevas generaciones. Además, el monopolio educativo era, junto con el de la sanidad, el de lejos más amplio en comparación con el resto de los monopolios públicos de los servicios del bienestar. Así, el año 1990 el 99% de los educandos del país asistía a escuelas básicas y secundarias de gestión pública.
La reforma se fortaleció rápidamente debido al entusiasmo mostrado por docentes, padres y emprendedores educacionales que con gran energía aprovecharon las posibilidades que se les brindaban. Esto hizo irreversible la irrupción de las escuelas independientes (fristående skolor) o libres (friskolor), como habitualmente se las llama en Suecia, ya que en torno a ellas se congregó rápidamente un número lo suficientemente grande de personas como para hacer políticamente muy costoso el echar marcha atrás.
Desde sus modestos inicios en 1992-93 su desarrollo ha sido exponencial. El año escolar 2013-2014 existían 792 escuelas básicas independientes, a las que asistían 125.960 alumnos, y 460 escuelas secundarias del mismo tipo, con una matrícula de 85.079 alumnos. Esto da un total de más de 211.000 educandos, cifra que es 15 veces superior a la de 1992-1993. En términos porcentuales, el 13,7 % del total de alumnos del nivel básico del país asistía a escuelas independientes el año escolar 2013-2014. La cifra para la educación secundaria era mucho más alta, llegando al 25,8%. Y no sólo eso, el éxito de la reforma ha sido tal que incluso la gran mayoría de las escuelas privadas tradicionales –como las escuelas alemana, inglesa y francesa de Estocolmo– se ha plegado a ella, abriendo así sus puertas a alumnos que antes no podían ni soñar con tener acceso a este tipo de escuelas, reservadas para los muy pocos que podían pagarlas. El gráfico siguiente resume el desarrollo de las escuelas independientes de nivel básico y secundario, que, como se ve, se acelera con mucha fuerza a partir del año 2000.
Gráfico 1
Número de alumnos de las escuelas independientes básicas y secundarias, 1992-2013
Fuente: Skolverket (http://skolverket.se/)
Ahora bien, para darse una idea completa de la magnitud del fenómeno de las escuelas libres o independientes hay que sumarle los casi 100.000 niños que en 2013 asistían a escuelas infantiles o de párvulos independientes (el 20% del total de niños en ese tipo de escuela). La evolución de estas escuelas, que de forma paulatina fueron asimiladas al funcionamiento de las restantes escuelas libres, se muestra a continuación.
Gráfico 2
Número de alumnos en escuelas independientes de párvulos, 1994-2013
Fuente: Skolverket (http://skolverket.se/)
Un factor facilitador de gran importancia para el avance de la reforma fue la actitud proactiva del Sindicato de Profesores (Lärarförbundet), que en vez de oponerse a la nueva diversidad de formas de gestión concentró su interés en la calidad de las nuevas escuelas y su respeto de las leyes y acuerdos laborales vigentes. Su demanda fundamental no fue otra que la igualdad de condiciones entre escuelas de gestión pública y privada.
Esto puede ser sorprendente a primera vista, dado que la apertura de las nuevas escuelas de gestión privada implicaba, a mediano plazo, el cierre de muchas de las escuelas de gestión municipal2 que perdiesen su base de alumnos. Por lo tanto, era de esperar, tal como ha ocurrido, que una cierta cantidad de profesores perdiesen su calidad de empleados públicos para pasar a tener un empleador privado. Sin embargo, esto no fue visto como una amenaza en un país donde el estatus laboral es, con muy pocas excepciones, el mismo para los empleados públicos y los privados. Por ello, los profesores del sector público no tenían ni un estatus especial ni menos un derecho de por vida al empleo –la famosa inmovilidad funcionarial– que defender. La posición del sindicato queda bien resumida en este párrafo tomado de su página web:
El Sindicato de Profesores ve de manera positiva el que existan escuelas con distintas orientaciones pedagógicas y perfiles diferentes. No es el tipo de sostenedor de una escuela lo que decide si la misma es buena o mala, sino las condiciones bajo las que tanto los profesores como los alumnos trabajan. Por ello, el Sindicato de Profesores busca que exista una igualdad de condiciones en todas las escuelas, con independencia de quién sea su sostenedor3.
Explicando el éxito de las escuelas independientes
Son muchos los motivos que explican la enorme expansión del sector escolar de gestión no pública que se ha reseñado. Entre ellos pueden destacarse tres.
El primero es la búsqueda por parte de padres y educandos de alternativas pedagógicas más acordes con sus preferencias. El segundo se refiere a los resultados de las escuelas independientes, que son, especialmente al nivel básico, superiores a los de las escuelas municipales. En 2013 las calificaciones de los alumnos que terminaban sus estudios básicos en escuelas independientes aventajaban a las de las escuelas municipales en un 10%. A nivel secundario, la diferencia, que inicialmente fue significativa, se ha reducido notablemente, siendo prácticamente inexistente en 2012-2013.
El tercer motivo, y a mi juicio el más importante, es simplemente que tanto los educandos como sus padres se sienten más a gusto en las escuelas independientes. Ello tiene mucho que ver con las condiciones generales de aprendizaje, en particular en cuanto se refiere al medioambiente escolar y al aspecto disciplinario, cuyo deterioro en muchas escuelas públicas es un fenómeno muy conocido, que ha hecho de Suecia un ejemplo negativo en las comparaciones internacionales. Así, para dar un par de ilustraciones, según el informe PISA 2012, Suecia tenía el récord de atrasos y una alta frecuencia de absentismo escolar injustificado. Este tipo de situaciones lleva, lógicamente, a la búsqueda de escuelas que funcionen mejor, como es el caso de la mayoría de las escuelas independientes, tal como reiteradamente lo ha indicado la Superintendencia de Escuelas (Skolverket). Esto se explica por diversas razones, entre ellas por el menor tamaño de las escuelas independientes y la actitud más comprometida del personal y los padres con el proyecto educacional.
Lo que en todo caso es evidente es que los padres de los alumnos de las escuelas independientes muestran niveles de satisfacción muy superiores a los padres con educandos en escuelas municipales. Esto va desde la colaboración con la escuela, las condiciones del aprendizaje y el material pedagógico hasta la capacidad de tomar en cuenta las necesidades individuales de los educandos y usar de manera adecuada los recursos públicos puestos a su disposición. En el gráfico 3 se muestran algunos de los resultados de una encuesta más amplia realizada en octubre de 2009 por encargo de la Asociación de Empresarios de Suecia.
Gráfico 3
Porcentaje de padres satisfechos con diversos aspectos del trabajo escolar de sus hijos, 2009
Fuente: Svenskt Näringsliv/Novus Opinion, Föräldrar om skolan, 2009
Igual o más interesante es la apreciación de los profesores sobre sus condiciones de trabajo. Esto es lo que se muestra en el gráfico siguiente. Allí vemos que los docentes de las escuelas independientes están claramente más satisfechos que aquellos que trabajan en escuelas municipales. Esta constatación contrasta con ese tipo de mitos tan comunes que quieren hacer de las escuelas de gestión privada, especialmente aquellas con sostenedores con fines de lucro, máquinas despiadadas de explotación.
Cuadro 4
Porcentaje de profesores satisfechos con diversos aspectos del trabajo escolar, 2009
Fuente: Svenskt Näringsliv/Novus Opinion, Lärare om skolan, 2009
En este diagrama se ve que la mayor diferencia entre escuelas independientes y municipales se da en los dos últimos puntos, es decir, en lo relativo a las rutinas de funcionamiento y a las condiciones de la enseñanza. Este punto merece destacarse, ya que la pregunta de la encuesta hacía referencia a la tranquilidad y el orden reinantes en la escuela como condiciones de un buen trabajo educativo.
Esta misma diferencia de apreciación a favor de las escuelas independientes ha sido constatada por las encuestas encargadas por el Sindicato de Profesores. Así, según la última4 el 51% de los padres con hijos en escuelas independientes consideraba su escuela muy buena. En las de gestión municipal esta cifra llegaba sólo al 20%. Sumando el porcentaje de los padres que consideraban muy buenas o buenas las escuelas de sus hijos se llegaba al 87% en el caso de las independientes y al 74% en el de las municipales.
Implantación regional y tipo de gestión
El fenómeno de las escuelas independientes es, sin embargo, muy disparejo en lo que se refiere a su implantación regional. Si nos limitamos a la educación básica podemos constatar que en 2013 había provincias, como Jämtland y Värmland, donde los alumnos de las independientes no llegaban ni al 5% del total, mientras que en la provincia de Estocolmo lo hacía el 22%. A nivel municipal, ese mismo año existían 103 municipios (del total de 290) donde no había escuelas básicas independientes, mientras que en 22 municipios más del 20% de los niños asistía a ese tipo de centros. Incluso en algunos municipios de Estocolmo, como Täby y Upplands Väsby, esta cifra superaba el 40%.
Estas diferencias tan marcadas dependen tanto de factores de políticos (mayorías más o menos proclives a las reformas) como de las condiciones demográficas y geográficas. Así, por ejemplo, en las grandes ciudades el porcentaje de alumnos de las escuelas independientes llegaba al 23,8, mientras que en los municipios de poca densidad demográfica era de apenas un 7,4. Este tipo de diferencias se da con mayor intensidad en infantil y secundaria. Para ilustrarlo he elegido dos provincias, la de Estocolmo, con alta densidad demográfica (304 habitantes por km2) y amplias mayorías de centroderecha (60,4% en la elección de 2010), y la de Norrbotten, en el norte del país, con una bajísima densidad poblacional (3 habitantes por km2) y aplastantes mayorías de izquierda (66,5% en 2010).
Gráfica 5
Porcentaje de los alumnos que asisten a escuelas independientes, 2013
Fuente: Skolverket (http://skolverket.se/)
Desde el punto de vista de la gestión y del contenido educacional, se puede observar una gran diversidad entre las escuelas independientes. En términos de contenido u orientación educacional, se constata que el grupo mayor es de orientación general, es decir, no se diferencia en ese sentido de las escuelas municipales, lo que no obsta para que puedan darse un perfil distintivo. Fuera de ello existe una cierta proporción de escuelas con orientaciones pedagógicas especiales (4%) y también una minoría significativa (7%) donde la orientación religiosa es preponderante.
La gran mayoría de los alumnos de las escuelas independientes básicas y secundarias (8 de cada 10) asiste a escuelas con sostenedores que tienen fines de lucro, en especial gestionadas por sociedades anónimas, que es la forma de gestión que más terreno ha ganado con el tiempo. Los actores más dinámicos son diversos consorcios que gestionan decenas de escuelas. Las diez empresas educacionales más grandes de Suecia, todas ellas sociedades anónimas, concentran el 45% del total de alumnos de las escuelas independientes de nivel básico y secundario. La situación en las escuelas infantiles es, sin embargo, diferente, siendo en este caso las cooperativas de padres y del personal de los centros una forma bastante común de gestión.
Gráfica 6
Distribución porcentual de los alumnos de las escuelas independientes por forma de gestión, marzo 2014
Fuente: Friskolornas riksförbund (http://www.friskola.se/)
Marco legal de la reforma
La normativa legal básica que rige el funcionamiento de las escuelas independientes está dada por la ley escolar del año 2010 (Skollagen 2010:800). El principio decisivo es la igualdad de condiciones entre las escuelas municipales y las independientes. Esto rige, entre otras cosas, para los criterios de selección de los alumnos, la existencia (párvulos) o inexistencia (básica y secundaria) de copago y el financiamiento de las actividades. A este respecto, la disposición clave es aquella que establece la responsabilidad fiscal (directamente asumida por las municipalidades) de asegurar la igualdad de condiciones económicas entre escuelas públicas e independientes. Para las escuelas básicas, la disposición legal está formulada de la siguiente manera (que se repite con variaciones menores para los otros tipos de centro): "La determinación del monto básico se hará de acuerdo a los mismos criterios que la municipalidad respectiva utiliza para sus propias escuelas básicas" (Ley Escolar, capítulo 10:38).
De acuerdo a la misma ley, el monto básico del cheque escolar deberá cubrir, en el caso de la educación básica, todos los costos de la enseñanza (incluidos los libros y útiles escolares), el servicio de salud para los alumnos, las comidas, la administración y los costos del establecimiento. Además, se entregará un bono suplementario, igual para todas las escuelas, a fin de cubrir los costos adicionales de los alumnos con necesidades especiales.
Lo que esta igualdad de condiciones económicas significa en la práctica ha sido un tema de larga controversia, incluso en los tribunales, ya que las municipalidades han tratado de reducir el monto del voucher excluyendo una serie de ítems del cálculo del mismo. Sin embargo, los fallos judiciales han sido claros a favor de la igualdad real de condiciones de las escuelas independientes, que reciben, como norma, un bono escolar cuyo monto llega a alrededor del 97% del financiamiento de las escuelas básicas municipales. Esta pequeña diferencia se explica, en gran medida, por el costo extra que se deriva de la obligación por parte de las escuelas públicas de poder acoger siempre a un nuevo educando que se avecina en el municipio respectivo. Para las escuelas secundarias la diferencia ha sido aún menos significativa, ubicándose en torno al uno por ciento.
Otro pilar de la reforma educacional es la libertad de elección de que gozan padres y educandos para elegir la escuela de su preferencia. Esta libertad está legalmente conferida dentro del municipio donde reside el alumno, pero se extiende fuera del mismo en el caso de que su municipio no pueda brindar una educación equivalente a la que el educando pueda obtener en otra parte de Suecia. Esto tiene gran importancia en el nivel secundario pero también en el básico, debido a la creciente especialización de las escuelas básicas, en particular en el ciclo superior de los nueve años que incluye la educación básica. Además, es muy común que diversas municipalidades subscriban acuerdos de intercambio, dándole así a sus niños y jóvenes un marco de elección libre mucho más amplio. Este es, por ejemplo, el caso de la veintena de municipios que forman la provincia de Estocolmo.
Ahora bien, la libertad de elección perdería gran parte de su sentido si no hubiese una oferta educacional diversificada. Por ello, la libertad de establecer nuevas escuelas ha sido, desde el inicio de la reforma, una parte integral de la misma.
Para poder crear una escuela independiente se requiere del permiso de la Inspección de Escuelas (Skolinspektionen), que es, junto con la Superintendencia de Escuelas, el organismo contralor de las mismas. Esta disposición de la Ley Escolar es fundamental, ya que impide que las municipalidades bloqueen el establecimiento de centros que compitan con los propios. Sólo consecuencias muy serias para la economía municipal pueden ser tomadas en cuenta por la Inspección de Escuelas para no permitir la creación de una nueva que cumpla con los requisitos establecidos por ley.
Los requisitos más importantes son los siguientes:
- La escuela debe atenerse a las finalidades y los valores fundamentales que rigen para el conjunto de la escuela pública.
- La escuela debe seguir la normativa establecida por el plan general de educación en cuanto se refiere a las materias a impartir y a la cantidad de horas mínimas por materia, ello sin desmedro de las horas de libre conformación mediante las cuales cada escuela define su perfil específico.
- El sostenedor debe estar en condiciones de poder realizar lo anteriormente establecido, demostrar capacidad económica para llevar adelante su proyecto educativo y poder disponer de locales adecuados.
- Se debe documentar que la proporción de profesores y demás personal será adecuada al número de alumnos pronosticados. También se deben presentar los méritos que acreditan la idoneidad del rector de la escuela.
- La escuela debe estar abierta a todos los niños que tengan derecho a un tipo similar de educación en la escuela pública, con la excepción de aquellos cuya aceptación implicase dificultades económicas u organizativas insuperables para la escuela en cuestión.
- La escuela debe cumplir con las ordenanzas complementarias dictadas por el Gobierno o la Inspección de Escuela acerca de la educación, la admisión de los alumnos y la dirección de las escuelas independientes.
A ello debe sumársele otro criterio de gran importancia que se deduce del principio de gratuidad plena de la educación básica, a saber, la prohibición absoluta de realizar cobros de cualquier tipo. Es decir, no se puede cobrar por la matrícula escolar, ni por la asistencia a clase, ni por gastos de alimentación, material pedagógico u otro ítem cualquiera de naturaleza escolar o extraescolar. Todo ello debe cubrirse con el monto del bono escolar que el colegio respectivo recibe por cada alumno. En el caso de la educación secundaria –que dura tres años y no es obligatoria– se permiten ciertos cobros, pero únicamente para cubrir ciertas actividades extracurriculares o los gastos no directamente relacionados con la enseñanza en sí misma, como la comida.
Esta prohibición general de realizar cobros por la enseñanza ha hecho a la reforma invulnerable ante el ataque más común que se le hace a este tipo de reformas, es decir, el que sostiene que se crean dos tipos de centros, uno para aquellos con mayores recursos económicos y otro para el resto. Todas las escuelas están así abiertas a todos los alumnos, con independencia de su situación económica o de otras características de sus padres, como su religión, su etnia o su estilo de vida. Esto ha implicado, de hecho, democratizar la escuela sueca, ya que, como se apuntó anteriormente, la gran mayoría de los centros de élite se han incorporado al sistema, eliminando así aquellos cobros que las transformaban en muy exclusivos.
Los criterios generales de selección de los alumnos en la escuela básica son, en caso de haber demasiados postulantes, el tener hermanos en la misma escuela y luego por sorteo. La restricción a ello es no impedir a otro niño el asistir a una escuela cercana –si bien no la más cercana– a su lugar de residencia. Sin embargo, ya desde el cuarto año se permite una selección vocacional, siempre que la misma esté motivada por la orientación específica de la escuela en cuestión (música, distintos deportes, etc.). En la educación secundaria la selección es exclusivamente meritocrática, es decir, el único criterio aceptado de selección son las calificaciones obtenidas en la educación básica. Además, la postulación a las escuelas secundarias es común para las municipales y las independientes.
Capitalismo del bienestar e ineficiencia pública
Al constatar que no existe el copago y que hay una prohibición de realizar cobros extras por los servicios prestados, más de uno se preguntará de dónde proviene el margen de ganancia que impulsa a tantos emprendedores a crear escuelas con fines de lucro, y que incluso es capaz de atraer significativas inversiones que han dado origen a los grandes consorcios educacionales del país. Pues bien, el margen de ganancia está simplemente dado por la ineficiencia comparativa del sector público, y esto vale para todo el pujante capitalismo del bienestar que ha surgido en Suecia durante los últimos veinte años. El lucro proviene de la capacidad de producir servicios más atractivos a costos inferiores que los ofrecidos por el sector de gestión pública, que es el que, a través de sus costos, determina el nivel de los vouchers.
En el caso del sector educativo, el monto del cheque tenía en 2012 un valor promedio para las escuelas básicas de unas 91.000 coronas por alumno al año (unos 10.000 euros); para las de párvulos era de unas 53.000 coronas (unos 5.800 euros) y para las secundarias, cuyo monto varía mucho dependiendo de la orientación de los estudios, de unas 110.000 coronas (unos 120.000 euros). Comparativamente, se trata de un nivel bastante alto de financiamiento. Esto se observa en el siguiente gráfico, que nos muestra el gasto total anual por alumno –que en Suecia equivale al gasto público canalizado por el sistema de vouchers– en dólares de igual poder adquisitivo.
Gráfico 7
Gasto total anual por alumno, escuela básica, 2010-2011, en dólares PPA
Fuente: OCDE, Education at a Glance 2013
Este gráfico nos permite constatar que el costo promedio de un educando sueco superaba en 2010-2011 en un 31% al de uno de Finlandia, su vecino, que exhibe un nivel de ingreso per cápita muy similar pero resultados educacionales muy superiores de acuerdo a las mediciones de PISA. Esto pone en evidencia la existencia de un margen significativo de mejoramiento de la prestación educacional de Suecia con costos mucho más reducidos que los actuales. Es este margen de ineficiencia el que ha sido el motor del desarrollo de las escuelas independientes, generando ganancias tan significativas para algunos emprendedores que más de una polémica se ha levantado al respecto, con voces que piden eliminar o ponerle límites al lucro en la educación públicamente financiada. Sin embargo, cada vez que se vuelve a entender que eliminar el lucro y al empresariado de este sector no le reportaría ni una corona de ahorro al sector público y por ende a los contribuyentes la polémica tiende a acallarse. Lo único que se lograría eliminando el lucro sería cerrarle las puertas a esa diversidad e innovación educativa que, a ojos vista, está teniendo un gran provecho no sólo para quienes eligen las nuevas escuelas sino para las públicas, que bajo la presión de la competencia están transformando sus formas de funcionamiento, en un intento por hacerse más atractivas para padres y educandos, que ya no son clientes cautivos sino consumidores libres o, para decirlo de una manera más política, ciudadanos empoderados o con poder propio.
Debates y desafíos
La reforma del sistema educacional sueco ha dado origen a tres preocupaciones sobre eventuales efectos negativos. La primera aludía al riesgo de que surgieran dos tipos de escuela con un desarrollo cada vez más divergente, donde la de gestión pública obtendría resultados decrecientes y cada vez más distantes de los de la independiente. La razón sería una posible concentración de los mejores alumnos y pedagogos en las escuelas independientes, quedando las de gestión pública en condiciones que serían cada vez más desventajosas.
Los resultados estadísticos, sin embargo, han desmentido de manera contundente este temor. Por el contrario, se ha observado un mejoramiento paulatino de los resultados de las escuelas de gestión municipal y una tendencia a la reducción de la diferencia en relación a las independientes. Esto ha sido constatado en la escuela básica y también, con mucha mayor nitidez, en la secundaria.
Gráfico 8
Resultado promedio* de los alumnos que terminan la escuela básica, 1998-2013
* El resultado máximo que un educando puede obtener es de 320 puntos.
Fuente: Base de datos de Skolverket (http://skolverket.se/)
Gráfico 9
Resultado promedio* de los alumnos que terminan la escuela secundaria, 1997-2013
* El resultado máximo que un educando puede obtener es de 20 puntos.
Fuente: Base de datos de Skolverket (http://skolverket.se/)
Como se observa, las calificaciones promedio de las escuelas municipales suben un 4,4% de 1998 a 2013, mientras que para las secundarias del mismo tipo la mejora equivale al 11,1% de 1997 a 2013, que son los años para los que tenemos datos comparables. Al mismo tiempo, entre los años señalados el diferencial respecto de las escuelas independientes básicas se reduce del 11,7 al 10,3%, mientras que para las secundarias pasa del 12,7% en 1997 a casi desaparecer (0,7%) en 2013.
La segunda preocupación se refería a la segregación, es decir, a que surgiesen escuelas cada vez más diferenciadas socioeconómicamente. Los datos existentes son concluyentes en negar que algo semejante haya ocurrido en un grado significativo. La diferencia socioeconómica entre las escuelas se ha mantenido más o menos constante en un nivel que, en perspectiva internacional, es muy bajo5.
Sin embargo, se ha podido constatar que las diferencias de rendimientos han aumentado entre las escuelas básicas en general, es decir, tanto entre las municipales como entre las independientes. Este hecho ha sido investigado a fondo por la Superintendencia de Escuelas, que ha llegado a la conclusión de que a causa de la libre elección –pero no de la existencia misma de escuelas independientes– sí se está dando un cierto tipo de segregación que afecta al conjunto de las escuelas básicas. Ahora bien, esta segregación no es de carácter socioeconómico, sino de motivación educacional. En otras palabras, la posibilidad de elegir escuela ha llevado a que se concentren los alumnos más motivados en ciertas escuelas a pesar de la ausencia de mecanismos meritocráticos de selección a nivel básico. Esto depende, lógicamente, de que los padres que motivan más a sus hijos educacionalmente son aquellos que utilizan a fondo las posibilidades que brinda la libre elección para ubicar a sus hijos en las escuelas de alto rendimiento, sean estas de gestión pública o privada. Esto, a su vez, da más peso a las diferencias socioeconómicas existentes, medidas por el nivel educativo de los padres.
Siendo el tema de la segregación de crucial importancia en la discusión en materias educacionales, me permito citar con cierta extensión el estudio realizado por la Superintendencia de Escuela:
La segregación escolar medida por la proporción de padres con estudios superiores sólo ha aumentado de manera marginal en los años de la década de 2000 (…) Sin embargo, las escuelas parecen estar cada vez más segregadas de acuerdo a aspectos que no aparecen en las estadísticas habituales, por ejemplo, en cuanto a que los estudiantes más motivados educacionalmente (con independencia de su origen socioeconómico) tienden en mayor medida a utilizar la libre elección de la escuela y buscan escuelas donde hay muchos otros alumnos motivados educacionalmente. De esta manera, los alumnos se seleccionan más de acuerdo a sus resultados y características que siguiendo las medidas convencionales de su trasfondo socioeconómico6.
Se trata de un aspecto bastante obvio pero de ninguna manera coincidente con las preocupaciones que habitualmente se asocian al debate sobre la segregación escolar. Además, se trata de una autosegregación que difícilmente podría ser combatida si no es al precio de eliminar toda libertad de elección de escuela. Por ello, los autores del informe citado concluyen que lo que se debe hacer no es limitar la libre elección, sino reforzar la dotación de personal y recursos de aquellas escuelas que concentran los alumnos menos motivados.
Finalmente, tenemos el aspecto del rendimiento general del sistema educacional de Suecia. La preocupación en este punto ha provenido de diversas comparaciones internacionales, que, contradiciendo las mediciones nacionales, han mostrado un deterioro de los resultados suecos. Esto es muy claro en los estudios PISA. La pregunta planteada a partir de ello es si este deterioro tiene alguna relación con las reformas aquí estudiadas. La respuesta dada por las diversas investigaciones realizadas no avala una interpretación semejante, ya que ninguna de ellas ha detectado efectos negativos en cuanto al desempeño escolar de la creación de escuelas independientes o de la posibilidad de elegir entre más escuelas. Para ello se han comparado municipios que tienen escuelas independientes con los que no tienen y también se ha considerando la intensidad de la presencia de este tipo de escuelas en un municipio determinado. Como se establece en un estudio reciente del Instituto de Evaluación de la Política del Mercado Laboral y la Educación:
Los estudios [anteriores] no han detectado, al igual que lo hace nuestra investigación, ninguna indicación de efectos negativos de la libertad de elección escolar. Por el contrario, en general han comprobado efectos positivos de la misma, si bien la magnitud de esos efectos varía entre las diversas investigaciones7.
La correlación positiva entre el aumento del número de educandos en escuelas básicas independientes y la mejora de los resultados educativos generales en un municipio dado ha sido constatada por otro estudio del mismo instituto:
Podemos constatar que un aumento del porcentaje de alumnos de las escuelas independientes mejora los resultados promedio al final de la escuela básica y también, a más largo plazo, las calificaciones de la escuela secundaria, los estudios universitarios y los años de escolaridad (…) los efectos estimados de un aumento de diez puntos porcentuales de los alumnos de las escuelas independientes en un municipio medio son un aumento del 3 al 5% en el desempeño escolar general, tanto a corto como a largo plazo (el efecto en los estudios universitarios es todavía mayor, en torno al 10%)8.
Los verdaderos problemas de la escuela sueca
Ahora bien, descartar la libertad de elección y las escuelas independientes como posibles causas de un desempeño escolar comparativamente decepcionante no hace menos interesante el preguntarse por las verdaderas razones de un hecho semejante.
A mi juicio, la explicación fundamental se debe buscar en una política educacional que durante décadas erosionó seriamente tanto el contenido educativo del sistema escolar como el orden y la disciplina necesarios para llevar a cabo la enseñanza. Durante mucho tiempo se apostó por una escuela que devaluó la transmisión de conocimiento como objetivo central de la misma, rechazó la realización de controles del conocimiento adquirido, en particular las notas y otras formas de medir los resultados alcanzados9, y alabó la así llamada libertad del educando debilitando al mismo tiempo las atribuciones de los profesores para mantener una disciplina básica en la sala de clases. Todo esto fue hecho desde una perspectiva llamada progresista por una socialdemocracia que abandonó así su tradicional valoración de la educación como instrumento fundamental de la movilidad social. Los más damnificados de esta escuela progre han sido los niños provenientes de hogares de padres modestos y sin tradición de estudio, ya que son los que más necesitan señales claras acerca de su desempeño escolar para poder mejorarlo a tiempo. Tampoco la escuela ha dispuesto de esos instrumentos como para poder detectar tempranamente las carencias formativas que al acumularse con el tiempo se hacen irreversibles.
Ya en el año 2006 el actual ministro de Educación, Jan Björklund, resumió una parte central del problema de la escuela sueca aludiendo a una serie de comparaciones internacionales altamente preocupantes:
En la escuela sueca los alumnos tienen menos tareas y menos pruebas que en cualquier otro país. En ningún otro país hacer novillos es tan común como en Suecia. En ningún otro país se constatan niveles tan altos de atrasos, destrozos y robos o un lenguaje tan soez y lleno de groserías como en la escuela de Suecia. En ningún otro país existe un desorden semejante al de las aulas de Suecia10.
Cambiar todo esto es más difícil y toma más tiempo que cambiar las formas del sistema educacional. Implica, entre muchas otras cosas, formar nuevos profesores, con mayores exigencias profesionales e imbuidos de una nueva visión escolar. Mucho se ha hecho durante los últimos años11, pero mucho más debe hacerse y este tipo de cambios toma tiempo en dar resultados.
Este es, sin duda, el reto mayor de la escuela sueca, y se refiere, en el fondo, a su finalidad misma y a su papel como institución social. Se trata de reparar los daños causados por décadas de flumskola ("escuela de la frivolidad", como se le llama en sueco) para volver al ideal clásico de la bildningsskola, es decir, la escuela de la formación y el conocimiento. De ello dependerá, en gran parte, el futuro de Suecia y de cualquier otro país que se haya dejado seducir por una demagogia progresista que terminó creando una escuela que en vez de prepararnos para la vida adulta nos preparaba para una infancia eterna.
1 En Suecia, la escuela básica es de nueve años. La secundaria es de tres años, dando acceso directo a la educación superior.
2 Las municipalidades son las administradoras de la escuela de gestión pública en Suecia.
3 http://www.lararforbundet.se/web/ws.nsf/documents/00706B57?OpenDocument
4 Lärarförbundet, Föräldrars attityder till skolan 2011 (La actitud de los padres hacia la escuela 2011).
5 Esto es lo que muestra PISA, pero al respecto hay que considerar que la comparación puede ser algo defectuosa, ya que los alumnos de 15 años incluidos en las mediciones PISA asisten en Suecia al noveno grado de la escuela básica, mientras que en muchos otros países ya han pasado a la enseñanza media.
6 Skolverket, Likvärdig utbildning i svensk grundskola? (¿Educación igualitaria en la escuela básica sueca?), 2012:7.
7 Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Effekter av 1992 års skolvalsreform (Efectos de la reforma de la libertad de elección escolar de 1992), 2013:17.
8 Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Har den växande friskolesektorn varit bra för elevernas utbildningsresultat på kort och lång sikt? (¿Ha sido el creciente sector de escuelas libres bueno para los resultados educativos de los alumnos a corto y largo plazo?, 2012:27.
9 Hasta hace un par de años las notas se daban sólo a partir de la octava clase de la escuela básica, que es la penúltima de los nueve años de la misma. Entonces ya era muy tarde para recuperar todo aquello que eventualmente se había perdido durante los siete años anteriores. En 2012 se introdujeron las notas desde el sexto año. Los estudios PISA realizados hasta ahora se han basado en alumnos que no habían tenido calificaciones hasta la octava clase.
10 Jan Björklund, "Dramatisk ökning av elever som inte klarar gymnasiekrav" (Dramático aumento de los alumnos que no cumplen los requisitos para entrar a la enseñanza media), publicado en el principal diario de Suecia, Dagens Nyheter, el 30 de mayo de 2006.
11 La lista de las reformas llevadas a cabo por el ministro Björklund a partir de 2006 es larga e incluye, entre otros puntos, una nueva ley escolar, notas desde la sexta clase, un nuevo currículo para la formación de los profesores, programas de formación para los profesores ya graduados, promociones e incentivos económicos para los docentes con mejor desempeño, nuevos planes de estudio, más profesores especiales y mayores atribuciones para los profesores en materias disciplinarias.
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